Obama et la Libye: aux origines du Leading from behind

Alors que la Libye revient au cœur de l’actualité, et que des forces spéciales américaines seraient à l’œuvre dans le sud du pays, il m’a semblé utile de revenir sur l’intervention américaine en Libye, en reprenant un article que j’ai écrit l’an dernier pour une étude de l’IRSEM (l’étude complète, Réflexions sur la crise libyenne sous la direction de Pierre Razoux, peut être téléchargée ici).

C’est en effet à l’occasion de l’intervention en Libye qu’est née l’expression du « leading from behind », le leadership « en retrait » qui en est venu à symboliser l’approche (pour ne pas dire la doctrine) Obama en matière d’interventions extérieures – du moins lorsque Washington considère que les intérêts américains ne sont pas directement menacés. La formulation vaut également pour l’ensemble de la stratégie américaine en Afrique, où les opérations sont caractérisées en jargon militaire par le terme de LFO ou « light footprint operations » (l’empreinte légère, dont j’ai déjà eu l’occasion de parler sur ce blog – ici, ou encore ).

Cet article présente une analyse des facteurs politiques (intérieurs et internationaux) qui ont mené à l’intervention américaine en Libye et qui ont déterminé le choix de modalités inédites pour les Etats-Unis, puisque pour la première fois Washington participait à une opération militaire multinationale sans en assurer le leadership et en laissant ses alliés en première ligne – les Américains ont en effet retiré leurs moyens de combat au bout de 10 jours.

Un post plus long que d’ordinaire, avec l’excuse que ce blog fera ensuite une petite pause jusque début mars… Bonne lecture donc et à très bientôt!

(voir aussi cette vidéo RFI – Appels sur l’actualité pour un résumé en 2 mn).

war in lybia

L’intervention en Libye en 2011 est la première opération militaire lancée par le président Obama. Par rapport aux interventions héritées de Bush en Irak et en Afghanistan, l’opération libyenne a été décidée et menée entièrement sous son commandement. Cet aspect est essentiel si l’on veut bien se souvenir que le président démocrate a été élu en grande partie sur son opposition à la guerre en Irak et sa volonté, en écho à celle du peuple américain, de mettre fin à une décennie d’interventions militaires. Ces éléments vont compliquer d’emblée la décision américaine d’intervenir en Libye et jouer un rôle déterminant dans la définition des modalités de la participation des États-Unis, en rupture avec leur expérience passée[1].

Les révoltes arabes qui commencent à la fin de l’année 2010 en Tunisie ont pris les États-Unis, comme le reste du monde, par surprise. Il est cependant utile de rappeler le contexte américain qui les voit éclore. Le 12 août 2010, Obama avait envoyé un memo aux membres du Conseil de sécurité nationale (NSC) pour demander une étude approfondie sur le Moyen-Orient, partant du constat de l’agitation croissante des opinions publiques face à des régimes autoritaires en perte de vitesse. Le président y posait la question précise de savoir « si le soutien américain continu à des régimes autoritaires de plus en plus impopulaires et répressifs n’est pas plus risqué pour les États-Unis sur le long terme, qu’une campagne vigoureuse d’incitation à la réforme ». Le résultat est une étude par pays, dans laquelle sont impliqués plusieurs conseillers dont Samantha Power (nommée représentante américaine à l’ONU en juin 2013), Gayle Smith et Michael McFaul, qui vont justement être les plus favorables à une intervention américaine en Libye. Or, l’étude est à peine terminée quand Mohamed Bouazizi s’immole en Tunisie, le 17 décembre 2010, donnant le coup d’envoi du Printemps arabe[2].

Pour Washington, la Tunisie est un cas relativement facile (soutien quasi-immédiat d’Obama aux manifestants), alors que le cas égyptien, pièce maîtresse de l’architecture de sécurité régionale scellée par les accords de Camp David de 1979, est beaucoup plus complexe et provoquera d’importantes dissensions internes au sein de l’équipe Obama. Mais le président choisit de mettre l’Amérique du bon côté de l’Histoire, provoquant stupeur et consternation chez certains alliés régionaux, d’Israël à l’Arabie Saoudite, cette dernière s’inquiétant particulièrement de voir Washington lâcher si facilement un allié de trente ans. Alors que Bahreïn et la Libye s’embrasent à leur tour, l’administration semble naviguer à vue au Moyen-Orient.

De fait, l’Amérique expérimente en Libye des modalités inédites de participation à une intervention multilatérale. De « la guerre de Sarkozy » (Sarko’s war) au « leadership en retrait » (leading from behind), la présentation américaine évolue avec le temps  mais la question subsiste : faut-il y voir une évolution historique, ou un cas anecdotique ? La Libye demeurera-t-elle l’exception, ou y a-t-il dans le leadership en retrait un nouveau modèle ? Et quelles en sont les leçons à tirer, en particulier pour les relations transatlantiques ?

Du Printemps libyen à Odyssey Dawn : principes et mise en œuvre de l’action américaine en Libye

Contexte, débats internes, cadre international

En Libye, les troubles commencent peu après la chute de Moubarak en Égypte et dégénèrent rapidement en affrontements directs. Fin février 2011, Kadhafi a perdu le contrôle d’une grande partie de l’Est du pays, notamment Benghazi. Jusque-là, l’administration Obama ne s’était guère occupée de la Libye. Rappelons que les relations entre Washington et Tripoli avaient été normalisées sous l’administration de George W. Bush après les attentats du 11 septembre 2001, grâce à une coopération active sur le terrorisme, et grâce surtout à la fin du programme nucléaire libyen et à la compensation des familles américaines des victimes de l’attentat de Lockerbie (1988).

Le 23 février 2011 a lieu la première réunion du NSC sur la Libye, provoquant la première prise de parole publique d’Obama qui déclare les actions de Kadhafi « inacceptables ». Dans un premier temps, Washington veut évacuer les Américains présents sur place ; cela étant fait, Obama annonce des sanctions et le gel des avoirs libyens aux États-Unis[3]. Les diplomates américains sont activés à l’ONU et en Europe car, contrairement au cas de l’Égypte ou de Bahreïn, l’administration fait d’emblée le choix du multilatéralisme pour gérer la crise libyenne. Mais alors que le président déclare le 3 mars que « Kadhafi a perdu sa légitimité et il doit partir », en Libye-même, les forces du régime contre-attaquent et reprennent du terrain aux rebelles. Le débat devient alors public à Washington, dans les médias comme au Congrès et entre Pentagone et Département d’État. C’est à ce moment-là que le secrétaire à la Défense Robert Gates déclare, lors d’un discours à l’académie militaire de West Point, que « tout président américain qui se lancerait dans une nouvelle guerre terrestre au Moyen-Orient devrait se faire examiner ([psychologiquement]) ». Au sein de l’administration Obama, un débat intense oppose les réalistes (Gates, le conseiller à la Sécurité nationale John Brennan, son adjoint influent Tom Donilon) à un groupe qui rassemble à la fois des anciens de l’administration (Bill) Clinton marqués par les crises des années 1990 (Balkans, Rwanda), camp dans lequel on retrouve Samantha Power et Susan Rice, alors représentante des États-Unis à l’ONU, et les conseillers les plus jeunes (Ben Rhodes, Tony Blinken)[4]. Hillary Clinton quant à elle va évoluer rapidement sur la Libye : d’abord réticente aux côtés de Gates et des réalistes, elle bascule dans le camp des interventionnistes après son passage en Europe, notamment à Paris, et surtout après le soutien de la Ligue arabe à une zone d’exclusion aérienne[5]. Pour Obama, c’est le vote du Conseil de sécurité de l’ONU le 17 mars qui sera l’élément décisif.

Le 22 février, la Ligue arabe avait déjà suspendu la Libye. Elle est rejointe dans ses critiques contre Kadhafi par l’Organisation pour la Conférence Islamique et l’Union africaine. Si Français et Britanniques sont les premiers à défendre au Conseil de sécurité le principe d’une zone d’exclusion aérienne, ils sont rejoints, dès le 7 mars, par le Conseil de coopération du Golfe (CCG), et surtout, le 12 mars, par la Ligue arabe, qui dans une position sans précédent dans son histoire appelle également à protéger les civils par des zones de sécurité. Le Conseil de sécurité de l’ONU votera la résolution 1973 cinq jours plus tard, avec cinq abstentions (Chine, Russie, Inde, Brésil, Allemagne), et le soutien inattendu des pays africains[6].

Security Council Summit on Nuclear Non-proliferation and Disarmament

Pour le président Obama, le soutien de la Ligue arabe et la légitimation par le Conseil de sécurité ont été les deux préalables indispensables à la participation américaine à une opération en Libye. Au-delà, principes et pragmatisme guident la décision américaine : calcul stratégique régional de soutien au peuple arabe, solidarité avec des alliés pro-intervention en Libye qui sont aussi présents en Afghanistan (Sarkozy et Cameron[7]), et, on y reviendra, idée de mettre en avant un nouveau modèle opérationnel qui pourrait bien aider le « pivot vers l’Asie » voulu par l’équipe Obama alors même que cette intervention semble le contredire. Le fait que l’Amérique se retirera après quelques jours et laissera les Alliés faire le gros du travail est précisé d’emblée : le président américain annonce une participation américaine relativement limitée, en soutien (enablers) davantage qu’en premier rôle, car le leadership américain dans le cas libyen est « de former les conditions permettant à la communauté internationale d’agir de concert »[8]. Le vice-amiral Bill Gortney, alors Director of the Joint Staff, précisera dès le 19 mars que si le général Carter Ham, commandement d’AFRICOM, dirige les opérations américaines de la première phase, « la transition à un commandement de coalition sera effective dans quelques jours »[9].

Il faut enfin rappeler un élément décisif : alors mêmes que les rebelles libyens prenaient les armes contre Kadhafi, une partie de la population de Bahreïn se soulevait contre ses dirigeants. Or cette situation présente un risque pour l’allié saoudien et pour Washington puisque Bahreïn héberge la principale base navale américaine de la région, QG de la Vème flotte. Alors que les troupes du CCG (12 000 soldats saoudiens) entrent à Bahreïn le 14 mars pour mater la révolte, Obama ne dit rien. Ce n’est pas un hasard, alors que deux jours plus tôt, les mêmes pays du Golfe se sont alignés sur la position américaine en Libye et se sont engagés à participer à une opération contre Kadhafi.

Aspects opérationnels

La campagne aérienne américaine, en application de la résolution 1973, commence le 19 mars, peu après l’opération Harmattan des Français, entrés en premier sur le théâtre libyen. La première opération américaine, baptisée Odyssey Dawn, est conduite depuis Ramstein (frappes de missiles Tomahawk depuis des navires américains et britanniques) ; elle devient Unified Protector (OUP) après le passage sous commandement OTAN. À ce stade, les moyens de combat américain ont été retirés. Odyssey Dawn est la première grande opération d’AFRICOM, qui utilise les capacités de EUCOM dont il partage les commandements des composantes aérienne et navale. La première phase est donc une opération AFRICOM commandée par le Gal Carter Ham, la première opération du dernier-né des commandements régionaux américains. La puissance de feu des Américains occasionne la majorité des destructions faites aux infrastructures et troupes libyennes pendant les premiers jours ; la défense antiaérienne libyenne est en particulier neutralisée dans les premières 24 heures[10]. Dès le dimanche 20 mars, la zone d’interdiction de survol est effectivement établie. Après le transfert du commandement à l’OTAN, les Américains continueront d’apporter un puissant soutien sous forme de ravitailleurs, d’AWACS et de moyens ISR, ainsi que deux drones de surveillance. Ils fourniront ainsi 75% des heures de vol en matière d’ISR et 80% des heures de vol effectuées par les ravitailleurs de la coalition – des données qui mettent en évidence les lacunes européennes, on y reviendra. En revanche, 90% des missions offensives sont réalisées par les alliés autres que les États-Unis : on est dans un schéma exactement inverse de celui du Kosovo, où 90% des missions offensives avaient été effectuées par les États-Unis.

À partir du 31 mars, le commandement opérationnel passe au général Charles Bouchard (canadien), adjoint de l’amiral Samuel Locklear qui lui-même dépend du SACEUR, l’amiral James Stavridis (également commandant de EUCOM). Le secrétaire à la Défense, Robert Gates, et le chef d’état-major (Chairman of the Joint Chiefs of Staff), l’amiral Michael Mullen, viennent alors au Congrès informer la Commission des forces armées du Sénat de l’évolution de l’opération en Libye. La plupart des parlementaires sont soulagés d’apprendre le retrait des moyens de combat américains, à l’exception des deux principaux « faucons » du Sénat (proches des néoconservateurs), les sénateurs John McCain et Lindsey Graham, qui avaient dès le début appelé à une implication militaire américaine en Libye aux côtés des rebelles. Eux se disent « atterrés », en particulier McCain qui « ne comprend pas que les moyens américains demeurent cloués au sol alors même que la situation demeure extrêmement difficile sur le terrain pour les forces anti-Kadhafi » ; Graham demandera même à Gates de « reconsidérer cette décision »[11].

Aux sources du « leading from behind » : impact des facteurs intérieurs sur le positionnement américain

Un Congrès divisé

Les parlementaires américains sont en réalité très divisés sur l’intervention libyenne, à l’image du Congrès issu des élections de mi-mandat de novembre 2010, dont le résultat a été qualifié de « raclée » par Obama lui-même. Ces élections ont vu le plus grand gain de sièges par le parti de l’opposition depuis soixante-dix ans et ont porté à la Chambre des représentants une majorité républicaine ultraconservatrice fortement marquée par le mouvement Tea Party. Au Sénat, resté à faible majorité démocrate, le leader républicain Mitch McConnell déclare n’avoir qu’un seul objectif : empêcher la réélection d’Obama. Les républicains mènent une opposition tout azimut, mais le résultat principal est un blocage d’une institution dont les deux chambres ont des pouvoirs égaux – les Congrès divisés sont souvent les moins productifs, et celui-là ne fera pas exception[12]. Sur la Libye, il y a surtout au départ d’un côté une majorité silencieuse préoccupée avant tout par les questions intérieures et lassée de l’aventurisme extérieur de la décennie passée ; et de l’autre, les faucons habituels pro-intervention (les sénateurs McCain et Graham cités plus haut), ainsi que des démocrates qui soutiennent le président Obama, le sénateur John Kerry en tête.

Budget Battle

Dès le 1er mars 2011, le Sénat a adopté une résolution unanime pour « condamner fermement les violations systématiques des droits de l’homme en Libye » (S. Res. 85). Mais hormis cela, la division règne : il y a à la fois un soutien bipartisan à une intervention, et une opposition bipartisane à toute implication américaine. Un Congrès divisé donc, mais impliqué : il y a aura en effet plus d’une dizaine d’auditions sur la Libye de mars à juin 2011, et plusieurs douzaines de briefings par des membres de l’administration auprès de parlementaires toujours plus nombreux[13].

Alors que l’opération en Libye semble s’installer dans la durée, avec une implication américaine en retrait mais qui demeure conséquente (voir les aspects opérationnels), la question se pose de l’autorisation des opérations par le Congrès, en vertu de la loi sur les pouvoirs de guerre (War Powers Resolution). Cette loi, votée en 1973 contre la volonté (et le veto, qui sera surmonté) du président Nixon, impose au président de notifier au Congrès le déploiement de forces américaines sur un théâtre étranger, et d’obtenir un vote d’autorisation du Congrès au plus tard soixante jours après le début de l’intervention, délai pouvant être porté à 90 jours au maximum. Tous les présidents depuis Nixon ont déclaré cette loi inconstitutionnelle (car empiétant sur les pouvoirs de commandant-en-chef du président), mais en ont respecté l’esprit, sinon la lettre. Le Congrès en réclame bien sûr l’application à chaque occasion[14].

Obama a informé abondamment les parlementaires sur la Libye, on l’a vu. Il va bien sûr informer le Congrès (le 21 mars 2011) de sa décision d’envoyer les « forces militaires américaines assister les alliés européens et les partenaires arabes dans la mise en œuvre de la résolution 1973 du Conseil de sécurité de l’ONU pour empêcher une catastrophe humanitaire et contrer la menace posée à la paix internationale par la crise en Libye ». Mais il ne va pas demander de vote d’autorisation de l’opération libyenne, craignant de ne pas l’obtenir (Clinton, face à un Congrès républicain en 1995, n’avait pas demandé d’autorisation pour l’intervention en Bosnie non plus). Or, c’est ce choix qui va réveiller le Congrès et provoquer l’opposition croissante des parlementaires. La chance d’Obama sera finalement la division des parlementaires sur la crise libyenne. La division extrême du Congrès est symbolisée par deux votes contradictoires du 24 juin : l’un contre une loi qui aurait autorisé les opérations en Libye, l’autre contre une mesure qui aurait limité le financement des opérations en Libye et donc mis fin à brève échéance à la participation américaine. Entre-temps, la Maison Blanche a tenté de manière maladroite de justifier sa position en expliquant que les modalités de participation américaine en Libye ne pouvaient être considérées comme une participation à des « hostilités », terme de la loi sur les pouvoirs de guerre[15]. Cette argumentation déclenchera la fureur des parlementaires et des médias, calmée seulement par l’irruption au premier plan de la crise sur le relèvement du plafond de la dette et les négociations de juillet-août 2011. Surtout, cette guerre sans soldats va rester pour l’essentiel à l’abri du radar des médias et de l’opinion aux États-Unis, justifiant ainsi l’appellation de « leadership en retrait » expérimenté par Obama en Libye.

Le leadership en retrait, pas très « John Wayne »

L’expression « leading from behind » en est venue à symboliser l’intervention américaine en Libye pour les Européens. La formule est employée pour la première fois dans la revue The New Yorker datée du 2 mai 2011, par un conseiller (resté anonyme) du président cité par le journaliste Ryan Lizza[16]. Cette formule inédite est utilisée pour décrire « une définition différente du leadership », qui exprime également deux principes nouveaux et non-dits : le déclin relatif de la puissance américaine, avec l’ascension de rivaux comme la Chine, et le fait que les États-Unis sont « mal-aimés » dans de nombreuses parties du monde. « La défense de nos intérêts et la diffusion de nos idéaux requiert donc désormais discrétion et modestie en plus de notre puissance militaire », ajoute encore le conseiller – ce qui est d’ailleurs une bonne description de la philosophie générale de Barack Obama en politique étrangère. L’expression est relevée dès le lendemain par l’éditorialiste du New York Times Maureen Dowd, qui la trouve « assez pathétique » – mais il faudra un peu de temps pour que la critique prenne de l’ampleur. En effet, le 1er mai 2011, l’Amérique a éliminé son ennemi public numéro un depuis le 11 septembre 2001, Oussama Ben Laden, lors d’un raid audacieux sur Abbottabad, en plein territoire pakistanais. De quoi faire taire quelques temps les critiques contre le président, en particulier de la part de ceux qui, côté républicain, dénonçaient en lui un nouveau Jimmy Carter, président qui reste le symbole de faiblesse supposée des Démocrates en matière de sécurité nationale (notamment depuis l’échec du raid ordonné pour libérer en 1980 les otages américains de l’ambassade de Téhéran).

Il reste que cette expression d’un leadership « par l’arrière » sonne mal aux oreilles d’un peuple qui fait de la capacité de commander et entraîner les autres à sa suite la qualité suprême dans tous les milieux professionnels, et avant tout en politique. « Cela ne fait pas très John Wayne », dira encore le conseiller cité par Ryan Lizza. Alors que quelques mois plus tard Tripoli tombe aux mains des rebelles, les sénateurs McCain et Graham publient un communiqué qui applaudit à la chute du régime tout en « déplorant que ce succès ait mis si longtemps à arriver en raison du choix américain de ne pas employer toute sa puissance militaire à la tâche[17] ». Pour les néoconservateurs comme Charles Krauthammer, « ce n’est pas du leadership, c’est une abdication[18] ». Cette dernière critique va bientôt rassembler tout le camp républicain, pour qui le leadership par l’arrière est une aubaine car il symbolise à leurs yeux tout ce qu’ils reprochent à Obama : le renoncement au leadership américain dans le monde, l’acceptation du déclin américain et par voie de conséquence une abdication face au reste du monde. Alors que la campagne présidentielle commence à l’automne 2011, les républicains vont sans cesse brandir l’expression pour critiquer le bilan de la politique étrangère du président démocrate. L’expression sera également employée à maintes reprises par le candidat républicain Mitt Romney qui croit avoir trouvé dans l’expression « leading from behind » son « passeport pour la Maison Blanche », pour reprendre les termes du journaliste Roger Cohen[19].

Mais en réalité, le choix et la promotion d’un leadership discret (et d’une intervention vite limitée à un rôle de soutien et non de combat) a été fait surtout pour rendre moins visible la participation américaine aux yeux d’une opinion américaine réticente à voir le pays s’engager dans une nouvelle aventure militaire dans un pays musulman, alors que le sentiment isolationniste n’a jamais été aussi élevé depuis un demi-siècle selon une étude du Pew Research Center[20]. À ce titre, le leadership par l’arrière a parfaitement rempli son rôle.

Bilan américain et conséquences pour la relation transatlantique

Une évolution validée par l’opinion

Le « leadership en retrait », s’il a été et demeure très critiqué par les élites politiques, les experts et les commentateurs de tous bords, a été en revanche largement validé par l’opinion américaine. C’est ce que montre le Chicago Council on Global Affairs, dont l’étude annuelle sur l’opinion publique américaine en politique extérieure fait référence[21]. Son édition 2012 confirme la lassitude de la population américaine dans son ensemble vis-à-vis de l’aventurisme extérieur de ses dirigeants : 38% des Américains disent même vouloir que « les États-Unis restent à l’écart des affaires du monde », le chiffre le plus élevé depuis la première étude en 1947. Ce sentiment est même majoritaire dans la jeune génération (les 18-29 ans ou ‘Millenials’), qui sont 52% à vouloir que leur pays adopte un rôle plus en retrait vis-à-vis du reste du monde, comparé à 35% pour les autres classes d’âge (à l’inverse, les plus favorables à un rôle actif sont les plus de 60 ans). À l’image du président et de l’Amérique de demain ? C’est une question à suivre. Enfin, le Chicago Council accorde un chapitre entier à la Libye intitulé « un modèle pour de futures interventions ? » qui s’interroge sur la perception du fait que les États-Unis n’ont pas joué le rôle principal, laissant le leadership à la France et à la Grande-Bretagne. Cette évolution apparaît comme éminemment acceptable pour le public américain : seuls 7% considèrent que Washington aurait dû avoir le premier rôle, tandis que 72% estiment que les États-Unis ont fait le bon choix en ne s’impliquant pas en première ligne en Libye (19% pensent que les États-Unis n’auraient pas dû participer du tout).

ready for libya

Ces éléments semblent valider l’analyse d’Obama et son choix de laisser des alliés en première ligne. En ce sens, il y a un aspect de « spin », un choix de communication sur l’intervention libyenne vis-à-vis du public américain. Or, illustration et difficulté supplémentaires, on va assister à plusieurs « spins » successifs sur la Libye : tant que l’opération est en cours, c’est la version du « leadership from behind » qui domine et les critiques demeurent discrètes contre Obama, notamment grâce à « l’effet Ben Laden » et à la crise de la dette qui occupe le premier plan pendant tout l’été 2011. Tout change en octobre, alors que l’opération en Libye se termine mais que la campagne présidentielle commence aux États-Unis (pour des élections en novembre 2012). Dès lors, l’administration va se lancer dans une nouvelle offensive de communication pour contrer les critiques républicaines et mettre en avant, contrairement à tout ce qui avait été dit jusque-là, le rôle décisif des États-Unis dans la mise en œuvre et l’exécution de l’opération libyenne. « Nous avons démontré ce que l’action collective peut réaliser au XXIe siècle », déclare Obama après l’annonce de la fin des opérations de l’OTAN[22]. On soulignera surtout deux autres aspects déterminants : zéro mort américain, et un coût limité pour la contribution américaine (1,1 milliard de dollars, une goutte d’eau quand l’Irak a coûté plus de mille milliards de dollars).

Du côté des experts, les avis sont plus nuancés. Certes, la Libye a permis un partage du fardeau plus efficace, avec des Européens (et des partenaires arabes) plus impliqués et un président américain qui a su, mieux que d’habitude, laisser le leadership à d’autres. Mais pour la plupart des spécialistes américains, il ne peut y avoir de « modèle libyen » car les conditions de l’implication de Washington (ONU, Ligue arabe) en font un cas unique[23]. Le cas syrien en est une illustration a contrario s’il en était besoin. Mais il est possible que la Maison Blanche ait un temps caressé l’espoir d’avoir là une nouvelle doctrine, puisque le 4 août 2011, Obama publiera une directive présidentielle faisant de la « prévention des atrocités de masse un intérêt national et une responsabilité morale de l’Amérique.[24] »

Enfin, quelques mois plus tard, en pleine campagne présidentielle, l’ambassadeur américain auprès de l’OTAN, Ivo Daalder, et le SACEUR James Stavridis reformuleront l’opération libyenne en « victoire pour l’OTAN rendue possible par les États-Unis » ; l’article insiste en effet sur le rôle crucial des Américains, des alliés européens, en particulier France et Grande-Bretagne, et des partenaires arabes. Les auteurs insistent également sur les lacunes capacitaires mises en évidence par l’opération et le fait que les Alliés dépendent fortement des États-Unis pour toute une série de capacités-clés, « illustrant le coût élevé d’une décennie de désinvestissement européen en matière de défense[25] ». Ce dernier point demeure la leçon principale de l’opération pour l’OTAN.

Conséquences transatlantiques

Au-delà de l’expression du « leadership en retrait », que tous aux États-Unis veulent abandonner car trop contraire à l’exceptionnalisme américain, les leçons de la Libye sont mitigées. En positif, Washington relève que certains alliés de l’OTAN sont capables d’agir militairement sans leadership américain, en particulier Français et Britanniques ; mais ces alliés ont des manques criants qui rendent les États-Unis toujours indispensables[26]. L’objectif suivant est donc de faire en sorte que les Européens comblent ces lacunes, et ce sera tout l’enjeu des initiatives lancées à la suite sous les termes de « pooling and sharing » à l’Union européenne et de « smart defense » à l’OTAN. C’est également le sens du discours et testament politique de Robert Gates à Bruxelles, le 10 juin 2011, discours qui fustige la baisse des dépenses militaires en Europe et appelle les Européens à y remédier sous peine de voir l’Amérique se désintéresser du Vieux continent. Pour l’Atlantic Council, la Libye est aussi la preuve que ce type d’interventions « humanitaires » pourront être déléguées à l’Europe[27], ce que précisera Brent Scowcroft en avril 2012, expliquant qu’il n’était « pas un fan au début » mais qu’il voit avec le recul un modèle libyen pour l’OTAN par opposition à l’expérience en Afghanistan.

L’opération Harmattan, menée par la France dans la première phase du 19 au 31 mars 2011, a ainsi permis aux Américains de constater que l’armée de l’Air française était « une force moderne, au spectre complet et avec une capacité autonome d’entrée en premier sur un théâtre[28] ». À l’heure où les États-Unis cherchent à se désengager des opérations militaires tout en réorganisant le Pentagone, et où ils privilégient donc les partenariats à l’action unilatérale, la France apparaît ainsi sous un nouveau jour, comme un excellent allié, en particulier dans l’optique d’une coopération trilatérale (États-Unis, Grande-Bretagne, France), une piste déjà explorée à la National Defense University (NDU) par le chercheur Leo Michel[29]. C’est du moins le propos de l’étude détaillée du colonel James Drape de l’US Air Force, qui montre également les effets de l’opération en Libye sur les processus permettant de « faciliter l’intégration des forces américaines, françaises et britanniques », notamment par des entraînements conjoints et des rencontres. L’initiative de rapprochement entre les trois aviations avait commencé avant l’opération libyenne, mais celle-ci lui a donné un nouvel élan avec la volonté américaine affichée de capitaliser sur l’expérience libyenne (avant la Libye, deux éléments ont joué un rôle moteur : le retour de la France dans l’organisation militaire intégrée de l’OTAN et le traité de Lancaster House)[30].

Concrètement, les premiers ateliers stratégiques conjoints commencent en juin 2011 et se poursuivent en décembre 2012 sur la base de Mont-Verdun à Lyon. Cette base jouera un rôle essentiel dans l’opération Serval lancée le mois suivant par Paris[31]. Or, la coopération entre Washington et Paris dans le domaine du renseignement va prendre une pertinence nouvelle, puisque le soutien américain en matière d’ISR sera essentiel pour la France au Mali. Mais cette coopération se heurte à la limite rencontrée par tout pays non « Five Eyes », référence à l’accord de 1946 de collaboration dans le renseignement entre États-Unis, Grande-Bretagne, Canada, Australie et (depuis peu) Nouvelle-Zélande. Pour les États-Unis, en ces temps de restriction budgétaire au Pentagone et de relatif désengagement du monde, la capacité même à mettre en œuvre des partenariats efficaces nécessite en priorité la mise en place de nouvelles procédures pour l’échange d’informations non restreintes au seul groupe des Five Eyes.

Conclusion : une nouvelle forme de leadership américain ?

Pour les États-Unis, l’opération libyenne signale la première mise en œuvre d’une évolution souhaitée par Washington dans le sens d’un meilleur partage du fardeau entre l’Amérique et ses alliés en cas d’intervention n’impliquant pas les intérêts vitaux américains. En ce sens, les modalités de la participation américaine en Libye pourraient bien se retrouver dans des opérations futures, et on peut parler d’un modèle libyen que l’on pourrait retrouver dans des opérations plus « optionnelles », soit que les Américains ne souhaiteraient pas mener d’eux-mêmes, ou dans le cas d’opérations d’un pays allié, avec les États-Unis en soutien. Le modèle a en effet le mérite d’être en adéquation avec une Amérique en retrait, au budget militaire en baisse, à la population réticente aux aventures extérieures. Dans le cas particulier de la relation transatlantique, il a surtout le mérite de faire prendre conscience aux Européens de la nécessité pour eux de s’investir davantage dans la sécurité de l’environnement européen. Dans ce contexte, l’autre leçon de la Libye, pour les Américains, est précisément l’utilité de la structure de l’OTAN, qui leur permet de garder un œil – et un pouvoir décisionnel – alors même que leur participation pourrait être plus modeste. C’est donc l’intérêt des États-Unis que de reconnaître ce schéma comme l’un des scénarios possibles à l’avenir.

Au-delà, l’opération libyenne aura mis en évidence pour Washington à la fois les capacités militaires de ses alliés, notamment la France, et leurs insuffisances capacitaires, notamment en termes d’ISR, de ravitailleurs en vol et d’avions de transports. L’opération française au Mali en sera d’ailleurs une nouvelle illustration, comme en témoigne le soutien capacitaire apporté par Washington à Paris. À cet égard, les échos de la Libye joueront un rôle dans les débats à Washington sur le soutien à apporter à la France au Mali. Lors d’une audition au Congrès, le 14 février 2013, le représentant démocrate Brad Sherman a ainsi commencé par rejeter explicitement l’expression de « leading from behind » avant de déclarer : « dans le cas du Mali, nous sommes derrière et nous devons être derrière la France et applaudir ses efforts au Mali… Non seulement nous devons coopérer avec nos alliés, mais il y aura des moments et des zones où ils prendront la direction des opérations (the lead) et où nous jouerons un rôle de soutien[32] ». Avec le Mali, le schéma libyen ressurgit, et il est même poussé un cran plus loin.

Il y a donc indéniablement, dans l’administration Obama, une nouvelle manière d’envisager la participation américaine aux interventions militaires,  dont l’opération en Libye a constitué un précédent. L’intérêt américain reste, bien au-delà de la polémique sur la formule sémantique, de mettre en place une formule qui convienne d’un point de vue capacitaire et juridique[33] pour apporter un soutien à une opération menée par un/des allié(s) sans pour autant adopter le statut de cobelligérant. S’il n’est plus question de « leadership par l’arrière », peut-être pourrait-on parler de « leading with a light footprint » (leadership américain à l’heure de l’empreinte légère).

 


[1] Cet article s’appuie sur des entretiens réalisés par l’auteur à Washington auprès de responsables sécuritaires et d’experts américains entre décembre 2011 et juin 2013.

[2] Justin Vaïsse, Barack Obama et sa politique étrangère (2008-2012), Paris, Odile Jacob, 2012, p. 169.

[3] Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal, Michael E. O’Hanlon, Bending History: Barack Obama’s Foreign Policy, Washington DC, The Brookings Institution Press, 2012, p. 158-159.

[4] Justin Vaïsse, Barack Obama et sa politique étrangère…, op.cit., p. 178-181. Voir aussi Maya Kandel, « Clinton en Bosnie, Obama en Libye : l’interventionnisme humanitaire, impérialisme ou progressisme ? », in Claire Delahaye et Serge Ricard (dir.), L’héritage de Théodore Roosevelt : Impérialisme et progressisme (1912-2012), Paris, L’Harmattan, novembre 2012, p. 226-228.

[5] Ryan Lizza, “The Consequentialist: How the Arab Spring remade Obama’s foreign policy”, The New Yorker, 2 mai 2011. Helene Cooper, Steven Lee Myers, “Obama Takes Hard Line With Libya After Shift by Clinton”, The New York Times, 18 mars 2011.

[6] Alex J. Bellamy, Paul D. Williams, “The new politics of protection ? Côte d’Ivoire, Libya and the responsibility to protect”, International Affairs, 87:4 (2011), p. 839-844.

[7] Natalie Nougarède et Philippe Ricard, « L’embarras des Occidentaux face à la guerre en Libye », Le Monde, 12 mars 2011.

[8] Corinne Lesnes, « Soulèvement en Libye – Frappes imminentes en Libye pour défendre les civils : M. Obama définit la participation américaine », Le Monde, 20 mars 2011.

[9] Phil Stewart, “US military takes lead on Libya but for how long”, Reuters, 19 mars 2011.

[10] Pour une présentation détaillée des aspects opérationnels, voir Philippe Gros, « De Odyssey Dawn à Unified Protector : bilan transitoire, perspectives et premiers enseignements de l’engagement en Libye », Fondation pour la Recherche Stratégique, Note n° 04/11, mai 2011.

[11] “Hearing to receive testimony on Operation Odyssey Dawn and the situation in Libya”, US Senate Committee on Armed Services, 31 mars 2013. Spencer Ackerman, “US Gunships will be on standby in NATO’s Libya war”, Wired, 31 mars 2013.

[12] Voir notamment les travaux de Nelson Polsby et Julian Zelizer.

[13] Christopher M. Blanchard, “Libya: Unrest and US Policy”, Congressional Research Service, 29 mars 2011. Voir aussi le rapport envoyé par la Maison Blanche au Speaker John Boehner le 15 juin 2011 sur “US Activities in Libya” qui liste l’ensemble des échanges, auditions, briefings et rencontres entre administration et Congrès (p. 26-31) : http://www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/documents/united-states-activities-libya.html

[14] Maya Kandel, Le Congrès, acteur essentiel de la politique étrangère et de défense des États-Unis, Cahier de l’IRSEM, n° 15, Paris : IRSEM, 2012 : http://www.defense.gouv.fr/irsem/page-d-accueil/vient-de-paraitre/cahier-de-l-irsem-n-15-2012-le-congres-acteur-essentiel-de-la-politique-etrangere-et-de-defense-des-etats-unis

[15] Annexe légale au rapport envoyé par Obama à Boehner, voir note ci-dessus.

[16] Ryan Lizza, “The Consequentialist: How the Arab Spring remade Obama’s foreign policy”, The New Yorker, 2 mai 2011.

[17] “Statement by Senators McCain and Graham on End of the Qadaffi regime in Libya”, 21 août 2011:

http://www.mccain.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=PressOffice.PressReleases&ContentRecord_id=ef07da62-0100-107e-d7ac-08531bd793e5

[18] Charles Krauthammer, “The Obama Doctrine: Leading from Behind”, Washington Post, 28 avril 2011 (en réaction à l’article de Lizza dont l’édition du 2 mai est sortie dans la semaine qui précède).

[19] Roger Cohen, “Leading from behind”, The New York Times, 31 octobre 2011.

[20] Pew Research Center : “Views of Middle East Unchanged by Recent Events”, 10 juin 2011 : http://www.people-press.org/2011/06/10/views-of-middle-east-unchanged-by-recent-events/.

[21] Chicago Council on Global Affairs, Foreign Policy in the New Millenium: Results of the 2012 Chicago Council Survey of American Public Opinion and US Foreign Policy:

http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/Task%20Force%20Reports/2012_CCS_Report.pdf

[22] “Remarks by the President on the Death of Muammar Qaddafi”, The White House Office of the Press Secretary, 20 octobre 2011: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/10/20/remarks-president-death-muammar-qaddafi

[23] Michael O’Hanlon, “Libya and the Obama Doctrine: How the US Won Ugly”, Foreign Affairs, 31 août 2011.

[24] Presidential Study Directive n° 10, “Prevention of Mass Atrocities”, 4 août 2011, disponible sur: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/04/23/fact-sheet-comprehensive-strategy-and-new-tools-prevent-and-respond-atro

[25] Ivo Daalder et James Stavridis, “NATO’s victory in Libya: the Right Way to Run an Intervention”, Foreign Affairs, March/April 2012.

[26] Voir Philippe Gros, « De Odyssey Dawn à Unified Protector… », art. cit., pour une description précise de ces lacunes comblées par les Américains.

[27] Barry Pavel, Jeff Lightfoot, “The Transatlantic Bargain after the Pivot”, Atlantic Council Issue Brief, March 2012.

[28] Col. James H. Drape, “Building Partnership Capacity: Operation Harmattan and Beyond”, Air & Space Power Journal, September-October 2012.

[29] Leo Michel, Cross-Currents in French Defense and US Interests, Strategic Perspectives, n° 10, Washington DC: National Defense University Press, avril 2012.

[30] Sur ce point, voir aussi l’article commis par les trois chefs d’état-major de l’armée de l’Air (États-Unis, France, Grande-Bretagne) : General Norton Schwartz, Air Chief Marshal Sir Stephen Dalton, General Jean-Paul Paloméros, “Libyan air ops showcase French, UK, US partnership”, Janes’s Defense Weekly, 21 mars 2012.

[31] Nathalie Guibert, « La base de Mont-Verdun, tour de contrôle de Serval », Le Monde, 17-18 février 2013.

[32] Hearing of the House Committee on Foreign Affairs, “The Crisis in Mali: US interests and the International Response”, House of Representatives, 113th Congress, 14 février 2013.

[33] Voir les difficultés rencontrées pour apporter un soutien à l’opération Serval hors du cadre d’un engagement national américain et hors du cadre de l’OTAN.

8 réflexions sur “Obama et la Libye: aux origines du Leading from behind

  1. Bonjour,
    Etant au cœur de la partie du Joint Staff en charge des concepts, votre article est particulièrement intéressant.
    Cette notion de ‘leading from behind (LFB)’ n’est pas du tout thésaurisée ici et c’est dommage car la limite avec la notion de ‘supporting/supported’ nécessiterait d’être formalisée. D’ailleurs, est-ce que l’aide apportée au Mali et en RCA est du ‘LFB’ ou du ‘Supporting’.

    COL de FTS

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  2. Bonjour,
    Merci pour votre commentaire et mes excuses pour le délai de réponse, j’étais en vacances.
    Vous soulevez de bonnes questions, je vais y réfléchir. Nous pouvons en discuter si vous souhaitez me contacter par mail (rubrique A propos).
    Bien cordialement

    J'aime

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