Le 4 juin, j’ai participé à une table-ronde à l’Ecole militaire sur cette question : Quelle stratégie américaine en direction du Golfe ?
L’occasion de creuser et présenter ici quelques éléments de réponse à cette interrogation légitime au vu des bouleversements récents qui ont affecté la région du Golfe et l’ensemble du Moyen-Orient.
Même en remontant simplement un an en arrière, l’évolution de la situation vis-à-vis de l’Iran, en Egypte, Syrie ou Irak, pour ne citer que ces exemples, justifient l’utilisation de qualificatifs comme rupture, recomposition des alliances, mort de Camp David ou même de Sykes-Picot comme on a pu le lire et l’entendre. Ce qui est certain c’est que ces événements et certaines des réactions américaines ont provoqué une inquiétude croissante chez les alliés régionaux les plus proches des Etats-Unis, notamment l’Arabie Saoudite et les pays du Golfe.
Plusieurs questions se posent :
– y a-t-il une stratégie américaine vis-à-vis du Golfe et plus largement du Moyen-Orient, et comment s’inscrit-elle dans le cadre général de la politique étrangère de Barack Obama ?
– plus précisément, y a-t-il un retrait américain de la région ? ou plutôt un certain désengagement ?
– et s’agit-il d’une rupture pour la politique américaine ?
Pour répondre, il est nécessaire de revenir d’abord sur les événements récents, mais aussi sur les aspects plus permanents, notamment les intérêts américains dans la région et la politique américaine au Moyen-Orient. On verra enfin comment la stratégie américaine vis-à-vis du Golfe s’inscrit dans l’approche générale de l’administration Obama commune aux autres grands ensembles régionaux.
Cadre général et événements récents
Dès son arrivée au pouvoir en 2009, Obama a défini le cadre de sa politique étrangère, que l’on peut ramener à deux objectifs majeurs : tourner la page des années Bush et adapter le leadership américain à un monde en pleine mutation, et donc avant tout mettre fin aux guerres en Irak et en Afghanistan. Avec un corollaire pourrait-on ajouter : surtout ne pas en commencer de nouvelles, et surtout pas au Moyen-Orient, une position en phase avec l’opinion américaine et avec la volonté de réduire les dépenses et la dette des Etats-Unis.
A cet égard, l’intervention en Libye en 2011, soutenue par l’Arabie Saoudite et les pays du Golfe qui ont participé pour certains, a représenté un cas très particulier et une intervention dont Obama au départ ne voulait pas. Elle a été rendu possible grâce à plusieurs conditions, d’une part sur sa légitimité, avec le soutien de l’ONU et de la Ligue arabe en particulier, d’autre part sur sa mise en œuvre, puisque les alliés, France et Royaume-Uni notamment, ont assuré l’essentiel des combats (moyens de combat américains retirés après 10 jours), le fameux « leading from behind ».
Mais à l’exception de la Libye, Obama n’a pas dévié de sa ligne de conduite et l’illustration la plus évidente en est bien sûr la Syrie, où la Maison Blanche a constamment refusé de suivre une politique plus activiste défendue notamment par le département d’Etat.
La politique américaine vis-à-vis de l’Iran, avec un dialogue renoué et la signature d’un accord intérimaire sur le nucléaire en décembre 2013, doit être vue aussi comme un corollaire à cette ligne de conduite, puisque c’est contre l’Iran et aux côtés d’Israël que les Etats-Unis couraient le plus grand risque immédiat de se trouver embarqués dans une nouvelle guerre dans la région. Au-delà, l’Iran est aussi pour Obama un potentiel héritage. Il s’agit d’un dossier à suivre, car rien n’est encore définitif et les négociations devraient se prolonger au-delà des midterms américaines de novembre 2014, un délai qui arrange également les autorités iraniennes.
Mais 2011 et les révolutions arabes ont surtout ouvert une période de déstabilisation et de désintégration étatique régionale, avec des évolutions particulièrement préoccupantes aujourd’hui en Syrie et en Irak, les deux étant d’ailleurs de plus en plus liées. Une situation inquiétante de plus en plus suivie et où l’on pourrait dire que les intérêts des Etats-Unis, de l’Iran et même de l’Arabie Saoudite sont assez proches – mais c’est un sujet qui mériterait un article à part entière.
Ces événements, et les réactions américaines, ont provoqué l’inquiétude et les doutes de l’Arabie Saoudite et des pays du Conseil de Coopération du Golfe, le CCG, sur la fiabilité de l’allié américain, au vu notamment de la rapidité avec laquelle Obama a « lâché » Hosni Moubarak en Egypte. Au-delà, les Saoudiens se sont inquiétés de ce qu’ils considèrent comme de la naïveté américaine face aux Frères Musulmans ou aux véritables intentions de l’Iran – d’autant plus que Riyad analysait déjà l’invasion irakienne de 2003 comme un cadeau à l’Iran, avec raison.
Cette inquiétude saoudienne s’est muée en fureur fin août 2013 quand Obama a renoncé aux frappes contre le régime Assad qui venait pourtant de franchir la ligne rouge proclamée par le même Obama sur les armes chimiques. Pour Riyad il y avait là l’occasion idéale de faire reculer non seulement Assad mais surtout son allié et soutien iranien.
Depuis, les choses semblent s’être arrangées entre Washington et Riyad et la collaboration est meilleure, comme on peut le voir avec la livraison des missiles TOW à certains rebelles syriens, missiles qui ont été achetés en décembre 2013 par l’Arabie Saoudite aux Etats-Unis et sont arrivés peu après entre les mains de rebelles syriens soutenus par Riyad et Washington.
Enfin, il faut également mentionner l’inquiétude soulevée, dans le Golfe comme en Europe, par l’annonce du pivot américain vers l’Asie qui a semblé confirmer la notion d’un désengagement américain, crainte renforcée par l’accent mis sur les priorités intérieures par le président démocrate (le « nation-building at home ») et par la révolution énergétique (schiste) en cours aux Etats-Unis.
La période récente a donc été marquée par un manque de confiance croissant entre les Américains et leurs alliés du Golfe – même s’il faut relativiser car la relation Etats-Unis / pays du Golfe n’a jamais eu la solidité et la profondeur de la relation transatlantique par exemple.
Mais pour pouvoir analyser les positions actuelles, il est utile de revenir rapidement aux fondamentaux de la politique américaine dans la région.
Quels sont les intérêts américains ?
Le rôle américain de garant de la sécurité dans la péninsule arabique est établi à la fin des années 1940 sous la présidence Truman. Cette garantie de sécurité a été ensuite étendue aux émirats du Golfe lors du retrait des Britanniques en 1971 : le CCG en est de facto bénéficiaire lors de sa création dix ans plus tard. La contrepartie est bien sûr pétrolière. En 2003, les Américains redéployent leurs installations militaires d’Arabie Saoudite (étendues après 1991) vers les émirats voisins, en particulier le Qatar.
Les Etats-Unis ont quatre intérêts stratégiques majeurs dans la région : la sécurité du Golfe pour le maintien des flux de pétrole et gaz naturel (flux vital de l’économie mondialisée dont dépendent profondément les Etats-Unis, indépendamment de leur révolution énergétique actuelle); la gestion de la menace terroriste ; la lutte contre la prolifération et la diffusion d’armes de destruction massive ; la survie d’Israël.
Ces intérêts n’ont guère changé depuis plusieurs décennies, et la politique américaine a été relativement constante de 1945 à 1990, avec l’objectif affirmé non pas tant de dominer la région, mais de s’assurer que personne d’autre ne le fasse, soit en profitant de conflits existants pour jouer les grands acteurs les uns contre les autres (cf. Irak vs. Iran dans les années 1980), soit en payant certaines pièces maîtresses pour garantir un ordre régional convenant aux Américains (Egypte, Arabie Saoudite).
Cet objectif primordial avait un corollaire essentiel : surtout ne pas impliquer les militaires américains (massivement) sur le terrain. Stratégie qui porte un nom, off-shore balancing que l’on peut traduire par une « politique d’équilibre à distance ».
Première rupture de cet équilibre : en 1979, l’Iran sort de l’orbite américaine, ce qui provoque entre autres un resserrement des liens entre Américains et Saoudiens.
Puis autre tournant en 1991 avec la première guerre américaine contre l’Irak. Il s’agit d’une double rupture, puisque les Américains interviennent directement et laissent leurs troupes en Arabie Saoudite, avec les conséquences que l’on sait sur l’évolution de Ben Laden et d’Al Qaeda.
Cette rupture se mue en erreur stratégique majeure après 2001 avec la deuxième guerre d’Irak déjà évoquée.
Pour certains, nous serions donc en train de vivre une nouvelle rupture, liée aux leçons tirées de ces deux dernières décennies, rupture qui pourrait constituer la première étape d’une remise en cause radicale de l’architecture de sécurité existante, ou d’un retrait américain.
En réalité, il ne faut pas aller trop vite en besogne. Certes, il est envisageable qu’à long terme une Amérique auto-suffisante du point de vue énergétique s’éloigne de l’Arabie Saoudite et se rapproche de Téhéran si cela permet un meilleur équilibre régional et donc une gestion plus facile des crises. Mais Washington n’a aucune raison de rompre avec les uns pour avoir des relations normales avec les autres.
Le scénario le plus plausible, et le plus rationnel de la part de Washington, est celui du retour à une stratégie de « offshore balancing », cette notion d’équilibre des puissances dirigée en sous-main par les Etats-Unis.
Par ailleurs, les Etats-Unis n’ont aucun intérêt à abandonner le Golfe à la domination iranienne, et ils n’en ont pas la moindre intention.
Les fondamentaux américains dans le Golfe
Dès le lendemain de la signature de l’accord de Genève avec l’Iran, le Pentagone déclarait d’ailleurs qu’aucun changement n’était prévu à la posture militaire américaine dans le Golfe. Deux jours plus tard, la Marine américaine annonçait même qu’elle renforçait sa présence à Bahreïn, QG de la 5ème flotte.
Et début décembre 2013, le secrétaire à la Défense Chuck Hagel s’est rendu en personne dans la région et a profité de son passage à Bahreïn pour détailler dans un discours remarqué l’ensemble des forces militaires américaines dans le Golfe (35 000 hommes dont 10 000 pré-positionnés, 40 navires de guerre, les équipements les plus avancés notamment les F-22, enfin le déploiement prévu de Littoral Combat Ships face à l’Iran pour 2018). Dispositif militaire américain qui a été mis en place, rappelons-le, soit après 1979, soit après 1991, les deux dates-clés évoquées plus haut.
En clair, les bases de la politique américaine dans le Golfe ne sont pas remises en cause :
– les Etats-Unis demeurent le garant de la sécurité du Golfe ;
– leur objectif est de développer les capacités des acteurs du Golfe par les ventes d’armes, la formation militaire et les entraînements (tous ces postes budgétaires sont d’ailleurs en augmentation, on notera en particulier le niveau record des ventes d’armes américaines à l’Arabie Saoudite pour 86 milliards de dollars entre 2010 et 2013).
Par ailleurs, cette quantité massive de matériels, d’infrastructures et de soldats américains sur place démontre qu’on est très loin d’un retrait américain de la région.
Si quelque chose a changé, c’est la volonté exprimée par Washington de faire évoluer sa relation avec Riyad : l’Arabie Saoudite est traitée comme une puissance moyenne, régionale, un rôle que Riyad semble vouloir endosser également – et non plus comme un enfant. Pour le dire autrement : l’Arabie Saoudite est vue comme un partenaire, pas seulement comme un débouché.
De même, concernant le Conseil de Coopération du Golfe, on note les similitudes avec le langage utilisé pour l’Europe, qui doit assumer plus de responsabilités, prendre en charge la sécurité de son environnement, et développer une défense anti-missiles intégrée ; on retrouve également des limites du même ordre (divisions, difficulté à définir une position commune de politique étrangère et défense).
Et la politique américaine provoque d’ailleurs les mêmes inquiétudes dans le Golfe qu’en Europe, ce qui a obligé ces derniers temps les dirigeants américains à multiplier les gestes de réassurance – voir les nombreux voyages dans la région de Hagel, d’Obama lui-même en mars dernier pour rassurer les Saoudiens, du CEMA américain Dempsey encore la semaine dernière.
Une démarche cohérente avec la philosophie générale d’Obama en politique étrangère
On peut définir la stratégie actuelle américaine comme un encouragement aux pays du Golfe, via le CCG, à plus d’intégration, une montée en grade de leurs capacités, de manière à endosser un rôle plus actif dans la sécurité régionale. C’est également le sens des encouragements récents du Pentagone au CCG à adopter un processus d’acquisition en commun plutôt que par pays.
Mais il s’agit bien d’encouragement donc d’objectifs à moyen/long terme, à replacer dans le cadre de l’ambition générale d’Obama de sous-traiter une partie des responsabilités globales des Etats-Unis, qu’on lui donne le nom de partage ou transfert du fardeau (burden-sharing, burden-shifting), « off-shore balancing » (équilibre à distance) ou encore « leading from behind », le leadership en retrait de l’intervention en Libye.
Elle est commune au Golfe et à d’autres régions du monde, que ce soit l’Europe, l’Afrique, et même l’Asie – même si pour l’Asie la problématique est un peu différente car le pivot est la priorité américaine et l’Asie compte le seul pays que les Etats-Unis considèrent aujourd’hui comme un adversaire à leur mesure, la Chine – n’en déplaise à Poutine.
Donc pour répondre de manière synthétique aux interrogations du début : non, il n’y a pas de retrait américain du Golfe ; mais oui, les politiques actuelles traduisent un certain désengagement de la région, qui représente surtout un retour à la philosophie antérieure.
On retrouve ici comme ailleurs la philosophie qui guide la politique étrangère d’Obama : se concentrer sur les priorités intérieures et adapter le leadership américain aux évolutions actuelles, ce qui se traduit par la « sous-traitance » aux alliés et un leadership plus discret – une politique d’ailleurs déjà pratiquée sous Nixon, pour des raisons similaires (Vietnam, crise économique).
BIBLIOGRAPHIE :
Voir le « Dossier CCG » dans le dernier numéro de la revue Moyen-Orient (avril-juin 2014, n°22) : « Monarchies du Golfe, nouvelles puissances arabes ? », en particulier :
– Fatiha Dazi-Héni, « Les monarchies du CCG : acteurs incontournables dans un monde arabe en manque de puissance ? »
– Nabil Mouline, « L’Arabie Saoudite : un colosse aux pieds d’argile ? »
– Entretien avec Karim Sader, « Forces et faiblesses du Qatar de l’émir Tamin al-Thani »
– Jean-Paul Burdy, « L’alliance avec les Etats-Unis, entre antiaméricanisme et sécurité régionale ».
Et aussi :
Christophe M. Blanchard, Saudi Arabia: Background and U.S. Relations, Washington DC, Congressional Research Service, 2014.
Zbigniew Brzezinski, Strategic Vision – America and the Crisis of Global Power, New York, Basic Books, 2012.
Anthony H. Cordesman, The Gulf Military Balance (Vol. 1 & 2), Washington DC, Center for Strategic and International Studies, 2014.
MartinS. Indyk, Kenneth G. Lieberthal,Michael E. O’Hanlon, Bending History: Barack Obama’s Foreign Policy, Washington, DC, The Brookings Institution Press, 2012.
Dalia Dassa Kaye, Jeffrey Martini, The Days After A Deal With Iran: Regional Responses To A Final Nuclear Agreement, Washington DC, Rand Corporation, 2014.
Mark Landler, “Rice Offers a More Modest Strategy for MidEast”, The New York Times, 26 octobre 2013.
Richard LeBaron, The United States and the Gulf States: Uncertain Partners in a Changing Region, Washington DC, Atlantic Council, 2013.
Vali Nasr, Dispensable Nation: American Foreign Policy in Retreat, New York, Double Day, 2013.
Itamar Rabinovich, The End of Sykes-Picot? Reflections on the Prospects of the Arab State System, Brookings Institution, Saban Center, 2014.
Dafna Hochman Rand, Opportunities for American Influence in a Changing Middle East, Washington DC, Center for a New American Security, 2014.
Karim Sadjadpour, Frederic Wehrey, Elusive Equilibrium: America, Iran, and Saudi Arabia in a Changing Middle East, Washington DC, Carnegie Endowment for International Peace, 2014.
Justin Vaïsse, Barack Obama et sa politique étrangère (2008-2012), Paris, Odile Jacob, 2012.
Voir aussi sur ce blog :
« Etats-Unis – Moyen-Orient, la rupture » (décembre 2013)
« Washington – Le Caire, l’heure du doute » (décembre 2013)
Froggy Bottom 