Introduction

Le 9 novembre 1989, la chute du mur de Berlin bouleverse le contexte géopolitique européen et mondial. Dix-huit mois plus tard, en juin 1991, la Yougoslavie va basculer dans la guerre – et disparaître. Même si pour nombre d’observateurs le pays semblait condamné au moins depuis la mort de Tito, peut-être même dès sa création, c’est bien la chute du mur de Berlin qui va provoquer la mort de la fédération yougoslave, conçue dès l’origine comme une alliance défensive face à un contexte extérieur menaçant. La Yougoslavie avait occupé une place unique dans l’affrontement entre Washington et Moscou et donc dans la politique étrangère des Etats-Unis pendant la Guerre froide. Après la rupture entre Tito et Staline en 1948, l’administration Truman choisit de soutenir le « dissident » yougoslave et ce soutien américain comporte une aide militaire et économique conséquente, qui donne à la Yougoslavie un statut privilégié parmi les pays communistes. Pendant plus de trois décennies, Tito va jouer habilement de cette position spéciale entre les deux blocs. L’effondrement du bloc soviétique change donc radicalement le contexte et conduit à une réévaluation de la politique américaine : avec la chute du mur et la fin de la Guerre froide, la Yougoslavie perd son statut géopolitique spécial.  Le maintien de l’unité du pays reste le principe directeur de l’administration de George H.W. Bush (père), mais n’est plus considéré comme essentiel au camp occidental et en particulier aux intérêts américains. Or cette unité, qui n’est plus désormais justifiée par la menace extérieure, est de plus en plus menacée de l’intérieur. La décennie 1980 a vu s’aggraver les antagonismes et les tensions entre les peuples de la Yougoslavie, sous fond de difficultés économiques croissantes. Pendant toute l’année 1990, les premières élections libres dans chacune des républiques yougoslaves donnent partout la victoire aux partis nationalistes, qui réclament implicitement ou ouvertement le droit à la sécession et à l’indépendance.

Dans une déclaration de juillet 1991 qui va longtemps le hanter, Jacques Poos, ministre des Affaires étrangères luxembourgeois qui cherche, au nom de la Communauté européenne (CEE), à mettre fin à la première guerre entre Serbes et Croates, déclare que « l’heure de l’Europe a sonné ». Les Américains sont enchantés de le prendre au mot : la Yougoslavie est désormais « un problème européen ». Mais personne en Europe ne comprend les implications des sécessions slovène et croate, d’autant que d’autres questions semblent alors bien plus urgentes à régler. Surtout, personne ne va anticiper correctement le jeu de Milosevic. Tandis que le leader serbe et ses alliés militaires et paramilitaires, eux, comprennent parfaitement que le contexte leur laisse les mains libres pour instaurer, par la violence si nécessaire, un nouvel Etat rassemblant tout le peuple serbe dans des frontières communes. Début 1991, Milosevic et ses alliés dans l’armée fédérale yougoslave envoient des émissaires dans les principales capitales européennes et à Washington pour évaluer la réaction internationale à une reprise en main musclée de la situation par Belgrade, sous prétexte de maintenir la fédération yougoslave. Ils en déduisent correctement que Paris et Londres ne s’y opposeront pas ; que Washington s’en désintéresse ; et que Moscou pourrait même s’en réjouir. Les Serbes en tirent les conséquences. Ils vont appliquer à la lettre un plan visant à redessiner les frontières de la Serbie pour y inclure les terres de Croatie et de Bosnie peuplées  par des Serbes – ce que le monde entier connaîtra bientôt sous le terme de « nettoyage ethnique » avec son cortège de villes-martyres-symboles : Vukovar, Sarajevo, et bien sûr Srebrenica.

En Bosnie, la guerre va durer trois ans, de 1992 à 1995. La communauté internationale paraît longtemps impuissante, même si des milliers de casques bleus sont dépêchés par l’ONU dès le premier été du conflit. Paralysie et division des puissances, embargo voté hâtivement par l’ONU en 1991 mais rapidement contourné par tous, incapacité de l’Europe à agir seule, succession de conférences internationales et de plans de paix ignorés, le tout sous fond d’indignation des opinions publiques que les gouvernements croient pouvoir apaiser par un traitement humanitaire du conflit : il faudra attendre 100 000 morts et le massacre de trop à Srebrenica pour que les Américains décident enfin de s’impliquer pour mettre fin au conflit, en choisissant un camp et en désignant les ennemis qu’il faut attaquer et vaincre. Des frappes aériennes ciblées de l’OTAN sur les positions serbes viennent opportunément soutenir l’offensive des forces bosno-croates, aidées en sous-main par les Américains depuis 1993 et appuyées pendant cet été 1995 par des forces françaises que le président Chirac a également libérées de la contrainte onusienne. La campagne aboutit aux accords de Dayton, en novembre 1995, qui entérinent le partage ethnique du pays tout en maintenant la fiction d’une Bosnie unitaire.

Les Etats-Unis, s’ils n’ont pas été l’acteur principal en Bosnie, ont été un acteur décisif du dénouement de l’été 1995. La question est alors de savoir pourquoi ils ont mis trois ans à intervenir et pourquoi ils étaient réticents à s’engager en Bosnie. La réponse est double, et doit prendre en compte d’une part le contexte des années 1990, qui voient le début d’une nouvelle ère des opérations extérieures, d’autre part une constante américaine, souvent méconnue, à savoir la complexité de la prise de décision à Washington et notamment le rôle du Congrès américain. La décennie 1990 ouvre une nouvelle période des relations internationales, marquées par la fin de l’affrontement bipolaire entre Américains et Soviétiques et le début d’interventions militaires d’un nouveau type. Il faut en effet gérer les crises qui se multiplient dans l’immédiat après-guerre froide et menacent la stabilité dans plusieurs régions du globe, à commencer par l’Europe. Cette nécessité coïncide avec une liberté d’action retrouvée du Conseil de sécurité de l’ONU, auparavant bloqué par la menace de veto. Pour les Américains, qui préfèrent toujours intervenir en coalition et partager le fardeau des interventions avec un maximum d’alliés, c’est une opportunité à saisir et la guerre du Golfe en 1991 en est une première illustration. Mais cette première intervention en Irak avait un ennemi clairement désigné. Or les guerres de désintégration yougoslave présentent des cas autrement plus complexes, d’autant plus difficiles pour des Américains qui ont toujours eu du mal à envisager une intervention militaire distincte de la guerre, trop éloignée de la culture stratégique américaine traditionnelle[1]. Dès le début, il y a une réticence très forte à intervenir de la part de Washington, que ce soit du côté de la Maison Blanche, du Congrès ou du Pentagone. James Baker, secrétaire d’Etat de Bush père, avait bien résumé la position américaine au début des guerres de la désintégration yougoslave : « nous n’avons pas d’intérêt en jeu dans ce combat » (« We don’t have a dog in that fight »). Il faut dire que le seul antécédent récent, l’intervention au Liban sous le président Reagan, s’était soldé par 241 morts parmi les Marines ; le traumatisme est toujours vivace aux Etats-Unis et va être encore exacerbé par le fiasco somalien de 1993. D’autant que, à l’image du Liban, la Bosnie est un conflit extrêmement complexe, comme le soulignera le secrétaire d’Etat de Bill Clinton cette fois, Warren Christopher : « c’est vraiment un problème infernal » (« this really is a problem from hell »).

C’est là tout l’intérêt d’étudier la manière dont Washington en est arrivé à la décision d’intervenir malgré tout en Bosnie en 1995 ; la prise de décision est un processus complexe à Washington, particulièrement quand il s’agit d’envoyer des soldats combattre sur un théâtre extérieur. Contrairement à ce qui se passe en France, où la Constitution de la Ve République donne au président de la République une grande liberté d’action en la matière, le président américain, bien que chef des armées, ne peut décider seul d’envoyer les boys à l’étranger. Le président des Etats-Unis doit toujours composer avec le Congrès, dans un système qui n’est pas un régime présidentiel mais un régime de séparation et d’équilibre des pouvoirs. A cet égard, la décision d’intervenir en Bosnie est un bon cas d’école pour l’étude de la prise de décision aux Etats-Unis : la fin de la Guerre froide introduit en effet une liberté d’action nouvelle pour les parlementaires américains, jusqu’alors soumis à l’impératif supérieur de lutte contre le communisme dans le domaine des affaires internationales. Les membres du Congrès vont en profiter pour investir le champ de la politique étrangère, en particulier après les élections de novembre 1994 qui voient la victoire d’une majorité républicaine dans les deux chambres du Congrès pour la première fois depuis quarante ans : les nouveaux élus républicains sont en effet décidés à en découdre avec  un président démocrate qu’ils abhorrent, et ils vont s’opposer systématiquement à sa politique, y compris en politique étrangère, dans une attitude qui n’est pas sans évoquer celle de la Chambre des Tea Party contre le président Barack Obama après les élections de novembre 2010.

L’importance du Congrès américain et son rôle essentiel dans le processus politique aux Etats-Unis sont souvent mal compris en France. Les Etats-Unis sont non seulement un pays fédéral, ils sont avant tout une union d’Etats qui se sont dotés d’une assemblée avant de créer, d’abord pour des raisons conjoncturelles, un Exécutif. Le Congrès américain préexiste en effet à l’institution du président des Etats-Unis : ce sont les représentants des 13 colonies britanniques, futurs Etats fédérés, qui se réunissent en Congrès pour écrire la Constitution, toujours active aujourd’hui, et créer les Etats-Unis. Le Congrès est donc le cœur de la Constitution américaine, tout comme la colline du Capitole, où il est situé (d’où le surnom souvent donné au Congrès, Capitol Hill), est alors le cœur de Washington, la capitale du pays. Au départ, l’Exécutif est presque un accident de l’histoire, créé dans le contexte de la guerre d’indépendance contre les Anglais parce que les représentants ont bien conscience qu’il vaut mieux un chef unique plutôt que 26 pour mener une guerre et la gagner. Le premier président sera bien sûr le général George Washington, vainqueur de l’indépendance. Mais ses pouvoirs sont dès le départ partagés avec le Congrès. Les Américains se méfient en effet des dérives de l’Exécutif « à l’européenne », une Europe dont ils ont fui le pouvoir arbitraire pour nombre d’entre eux. Cette méfiance vis-à-vis du pouvoir de l’Etat central (fédéral) est une constante  que l’on retrouve tout au long de l’histoire américaine, son avatar le plus récent s’exprimant à travers le mouvement Tea Party. Autre spécificité américaine déjà soulignée par Tocqueville, la société civile américaine participe de près à l’élaboration des politiques à travers le lobbying, dont la pratique est inscrite au cœur de la démocratie américaine et qui s’exerce tout particulièrement à travers les représentants du peuple au Congrès. Il en sera largement question dans le cas de la politique américaine vis-à-vis de la Yougoslavie, puisque de nombreux lobbyistes ont pesé sur le processus de décision.

Ces fondements historiques expliquent la puissance du Congrès et l’importance de ses pouvoirs, accentués par la nature du régime, ni présidentiel à la française, ni parlementaire à l’anglaise. Dans ce système de pouvoirs et contre-pouvoirs (checks and balances), Exécutif et Législatif peuvent agir de manière indépendante l’un de l’autre. Certes, les pouvoirs de l’Exécutif américain se sont étendus et amplifiés au cours du XXe siècle et particulièrement après 1945, une tendance commune à toutes les démocraties occidentales. Mais le Congrès garde une arme ultime contre le président qu’il peut destituer (impeachment) ; le Président de son côté ne peut dissoudre le Congrès, mais il peut  mettre son veto à une loi votée par les parlementaires[2]. Surtout, le Congrès contrôle les cordons de la bourse et n’hésite pas à se servir de cette arme fatale, « l’arme du porte-monnaie » : c’est grâce à elle notamment que les parlementaires ont mis fin à des guerres ou à des opérations qui leur déplaisaient, comme au Vietnam en 1974 ou en Somalie en 1993[3]. Autre caractéristique importante du Congrès américain, les deux assemblées, Chambre des représentants et Sénat, ont des pouvoirs égaux, puisqu’un projet ne peut devenir loi que s’il est voté par les deux chambres dans les mêmes termes. Le Sénat a donc un rôle tout aussi important que la Chambre et dispose même en politique étrangère de quelques prérogatives supplémentaires propres, concernant la ratification des traités et les nominations importantes. En l’occurrence, le Sénat devait, dans l’esprit des pères fondateurs de la nation américaine, tempérer les ardeurs de la Chambre, renouvelée plus souvent et donc plus sensible aux mouvements de l’opinion[4]. Les sénateurs ont d’ailleurs plusieurs fois « sauvé » Clinton : au moment de la Bosnie en 1995 pour soutenir le déploiement américain dans l’IFOR, mais aussi quelques années plus tard sur un tout autre problème « politique », l’affaire Lewinsky[5].

Plus largement, l’histoire américaine du XXe siècle illustre l’importance qu’a pu avoir le Congrès à certaines périodes : après la Première Guerre mondiale, les parlementaires américains rejettent le Traité de Versailles, inaugurant deux décennies d’isolationnisme dans les années 1920 et 1930. Au début des années 1970, le Congrès démocrate impose à Nixon la fin des bombardements au Cambodge puis le retrait précipité du Vietnam. Le poids du Congrès varie bien sûr en fonction du contexte international et de la configuration politique. On le voit dans l’opposition systématique à Clinton déjà évoquée sur les années 1990, et qu’il faut contraster avec la déférence du Congrès pendant la première moitié des années 2000. Elle est alors liée au choc des attentats du 11 septembre 2001, mais aussi au fait politique d’un pouvoir républicain unifié, à la Maison Blanche et au Congrès, pour la première fois depuis un demi-siècle. Il faudra la lassitude croissante de la population face à la guerre en Irak pour qu’une majorité démocrate revienne au Congrès en 2006 et enquête sur les abus de la « guerre contre la terreur » de Bush (fils).

Malgré ces variations partisanes et ces cycles historiques, le Congrès joue toujours un rôle de poids. Pendant la décennie 1990 et vis-à-vis de la Bosnie, il a une influence déterminante sur la position américaine. Les décisions prises par les parlementaires américains, souvent pour des raisons locales, voire électorales comme on le verra, ont alors un impact maximal sur le monde, ce que Pierre Hassner a joliment décrit par la formule « think local, act global ». Ce qui se passe à Washington entre le Président et le Congrès a des conséquences en ex-Yougoslavie bien sûr, en Europe évidemment, et dans de nombreux autres pays car le conflit bosniaque va être suivi sur les écrans du monde entier[6]. Des conséquences encore très présentes aujourd’hui, que ce soit à travers les procès toujours en cours contre les commandants serbes de Bosnie Radovan Karadzic et Ratko Mladic ou par ses nombreuses similitudes avec un conflit très actuel et tout aussi sanglant, en Syrie.


[1] Là-dessus, voir notamment Vincent Desportes, Le piège américain, Paris, Economica, 2011, et Olivier Zajec, La nouvelle impuissance américaine, Paris, L’œuvre Editions, 2011.

[2] Les parlementaires peuvent surmonter un veto présidentiel par un vote des deux-tiers dans chaque chambre du Congrès.

[3] Cette arme du financement est beaucoup plus utilisée que la loi sur les pouvoirs de guerre que les parlementaires n’ont finalement jamais invoquée pour mettre fin à une guerre. La loi sur les pouvoirs de guerre, ou War Powers Resolution, a été votée dans la foulée du Vietnam en 1973 par le Congrès pour tenter de reconquérir ses prérogatives en la matière. Seul le Congrès a en effet le droit de déclarer la guerre selon la Constitution ; en réalité, il n’a déclaré la guerre que cinq fois dans toute l’histoire américaine, dont deux fois au XXe siècle, pour les deux guerres mondiales. Les guerres en Afghanistan et Irak de la décennie 2000 par exemple ont été autorisées par le Congrès suite à une demande de George W. Bush en 2001, en accord avec la loi sur les pouvoirs de guerre ; il n’y a pas eu de déclaration à proprement parler.

[4] La Chambre des représentants (435 représentants) est renouvelée intégralement tous les deux ans. Le Sénat (100 sénateurs) est renouvelé par tiers tous les deux ans, le mandat d’un sénateur durant six ans.

[5] La Chambre des représentants, qui joue dans ce cas le rôle de l’accusation, a voté la destitution de Clinton en décembre 1998. Le Sénat l’a acquitté en février 1999.

[6] C’est l’époque où l’on parle beaucoup de « l’effet CNN ».

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